Mencermati Perumusan Masalah Kebijakan Sunset Policy

Oleh :
Muhammad Na’im Amali, Titi Muswali Putranti, Hariyanti, Milla Setyowati, Rudiarto.

Pendahuluan

Salah satu usaha pemerintah (baca : Direktorat Jenderal Pajak – DJP) untuk meningkatkan penerimaan negara dari sektor pajak, adalah dengan melakukan program ekstensifikasi dan intensifikasi. Ekstensifikasi lebih menekankan pada proram meningkatkan jumlah Wajib Pajak terdaftar. Sedangkan intensifikasi mengacu pada perluasan objek pajak yang dapat dikenakan pajak misalnya intensifikasi objek pajak di sektor-sektor tertentu, seperti konstruksi, properti, bubur kertas, perkebunan kelapa sawit dan sebagainya.

Kepatuhan sukarela dalam membayar pajak perlu diwujudkan antara lain dengan melakukan proses pemungutan pajak yang mudah, penggunaan atau alokasi penerimaan pajak yang transparan. Sehingga diperlukan sosialisasi kepada masyarakat mengenai UU dan peraturan yang terkait, kinerja aparat pajak, agar timbul kepercayaan dari Wajib Pajak. Wiratmo (alm.) mengatakan bahwa ”Paradigma baru kebijakan publik adalah kembalinya peran dasar pemerintah sebagai public service, jadi baik penerimaan maupun pengeluaran berorientasi kepada pelayanan publik. Paradigma baru tidak bisa diterjemahkan sebagai penambahan beban bagi masyarakat” (Anggito : 2008).

Sunset Policy

Salah satu program kebijakan DJP dalam bidang ekstensifikasi dan intensifikasi adalah dengan memperkenalkan program sunset policy.

Sunset policy adalah program penghapusan sanksi administrasi pajak penghasilan. Sunset policy merupakan fasilitas perpajakan yang diatur berdasarkan Pasal 37A UU No 28 Tahun 2007 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan. Wajib Pajak yang dapat menikmati fasilitas kebijakan sunset policy adalah, pertama, Wajib Pajak orang pribadi yang secara sukarela mendaftarkan diri untuk memperoleh NPWP dalam tahun 2008 dan menyampaikan SPT Tahunan Wajib Pajak Orang Pribadi untuk Tahun Pajak 2007 dan sebelumnya, diberikan penghapusan sanksi administrasi berupa bunga atas pajak yang tidak atau kurang dibayar. Kedua, Wajib Pajak yang dalam tahun 2008 menyampaikan pembetulan SPT Tahunan PPh Wajib Pajak Orang Pribadi sebelum Tahun Pajak 2007 atau SPT Tahunan PPh Wajib Pajak Badan sebelum Tahun Pajak 2007 yang mengakibatkan pajak yang masih harus dibayar menjadi lebih besar, diberikan penghapusan sanksi administrasi berupa bunga atas keterlambatan pelunasan kekurangan pembayaran pajak.


Kebijakan publik sebagai output sistem politik

Kebijakan Publik adalah apapun pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu maupun tidak melakukan sesuatu (Thomas Dye : 1979). Definisi ini mungkin terlalu sederhana untuk menggambarkan sesuatu yang mencakup setiap aspek pemerintahan yang terkait dengan Kebijakan Publik. Kebijakan Publik adalah fenomena kompleks yang terdiri dari sejumlah keputusan yang dibuat oleh sejumlah individu dan organisasi (Howlett dan Ramesh : 1995).

Sebagai sebuah kebijakan hasil keputusan pemerintah, kebijakan publik merupakan output dari proses sistem politik. Menurut teori system, kebijakan publik dapat dipahami sebagai respon sistem politik dari sesuatu yang muncul di masyarakat atau lingkungan (Thomas Dye : 1979). Kekuatan yang diturunkan lingkungan tersebut mendorong dan mempengaruhi sistem politik. Elemen tersebut merupakan input. Input tersebut dikonversi oleh aktor-aktor dalam sistem politik, yaitu yudikative, legislative, eksekutive. Hasil dari konversi tersebut merupakan output proses sistem politik. Output itu yang kemudian disebut Kebijakan Publik. Dalam konsep system dinyatakan bahwa sejumlah kelembagaan yang teridentifikasi dan aktivitas dalam masyarakat merupakan fungsi yang mentransfer keinginan-keingan masyarakat menjadi keputusan yang mengikat yang membutuhkan dukungan dari seluruh masyarakat. Dalam konsep sistem juga dinyatakan adanya elemen-elemen sistem yang saling berkaitan yang memungkinkan sistem merespon keinginan-keinginan dalam masyarakat. Input diterima dalam sistem politik dalam bentuk demand maupun support.

Dalam pendekatan Eastonian, sistem politik menjadi kerangka dari proses Kebijakan Publik. Easton mengakui adanya faktor-faktor yang mempengaruhi sistem politik, dimana faktor-faktor tersebut memiliki peluang mempengaruhi proses pembentukan kebijakan publik. Dalam proses konversi untuk membuat kebijakan publik terdapat beberapa elemen kunci yang merupakan kumpulan fungsi-fungsi lingkungan dimana banyak aspek berbeda berlangsung pada berbagai arena dengan aktor yang berbeda saling beriteraksi.

Dalam proses formulasi kebijakan, terdapat beberapa hal yang perlu diperhatikan yaitu (1) lingkungan dianggap struktur yang paling formal; (2) terpusat pada mekanisme resmi pembuatan keputusan kebijakan; dan (3) aktor atau pelaku utama adalah para pembuat keputusan kebijakan yang menduduki posisi penting dalam pemerintahan yang mempunyai kewenangan dalam penentuan prioritas dan alokasi sumber daya, misalnya anggota DPR dan pejabat tinggi dalam pemerintahan.


Perumusan Permasalahan Kebijakan Publik

Pemerintah telah merencanakan program pengampuan pajak sejak tahun 2001 dengan menyusun draft RUU Pengampunan Pajak. Namun sampai dengan tahun 2005 draft tersebut belum juga terealisasi. Tidak terealisasinya draft tersebut karena banyaknya kekuatan politik yang turut berperan. Salah satu penyebab draft tersebut tidak disepakati adalah DJP sebagai otoritas pajak membuat kebijakan di luar koridor kapabilitasnya. Pengampunan di dalam draft tersebut tidak hanya terkait dengan sanksi administrasi dan tindak pidana pajak, melainkan juga tindak pidana lain, yang bukan wewenang DJP. Oleh karena pembuatan UU Pengampunan Pajak tidak dapat terealisasikan, maka dicari jalan lain untuk mengakomodir pengampunan pajak. Dalam UU KUP dibuat pasal yang mengakomodir ketentuan pengampunan pajak, yang berbentuk pemberian penghapusan sanksi administrasi berupa bunga bagi WP yang membetulkan SPT dan mendaftarkan diri. Rancangan tersebut akhirnya selesai pada tahun 2007 dan diimplementasikan tahun 2008.

Isu mengenai sunset policy akan dijadikan sebagai contoh isu dalam merumuskan kebijakan DJP sebagai salah satu produk dari kebijakan publik. Sunset policy muncul karena DJP tidak dapat menguji kepatuhan Wajib Pajak secara keseluruhan. Selain itu, tambahan penerimaan pajak dari hasil pemeriksaan belum berdampak secara signifikan. Diberlakukannya sunset policy pada tahun 2008 merupakan bentuk komitmen DJP terhadap program pengampunan pajak, berupa kebijakan penghapusan sanksi administrasi yang terintegrasi dalam Pasal 37A UU KUP. Secara teoritis, sunset policy ditujukan untuk meningkatkan perbaikan struktur, prosedur, dan kinerja; meningkatkan akuntabilitas; dan dapat memberikan penghematan keuangan bagi Wajib Pajak (Kearney : 2008). Perbaikan struktur mencakup sistem perpajakan dan monitoring terhadap kepatuhan Wajib Pajak serta penetapan law enforcement. Dalam konteks kebijakan penghapusan sanksi administrasi, sunset policy bermanfaat memberikan penghematan keuangan bagi Wajib Pajak. Penghematan berupa cut off atau clear cut atas kewajiban pembayaran sanksi administrasi tersebut yang menjadi daya tarik sunset policy bagi Wajib Pajak.

Proses penetapan ketentuan penghapusan sanksi administrasi tidak lepas dari proses politik. Semula penghapusan sanksi hanya diberikan kepada Wajib Pajak yang telah mendaftarkan diri. Namun, ketentuan ini mencoba memfasilitasi masyarakat yang belum memiliki NPWP dan takut untuk mendaftarkan diri karena kekuatiran menghadapi pemeriksaan pajak. Pertimbangan dari ketentuan tersebut adalah bahwa Wajib Pajak yang belum mendaftarkan diri belum mengerti ketentuan perpajakan secara menyeluruh, sehingga takut menghadapi pemeriksaan. Pada akhirnya pemberian fasilitas tidak dilakukannya pemeriksaan ini diperluas, termasuk Wajib Pajak yang telah mendaftarkan diri, kecuali ada data yang tidak benar atau menyatakan lebih bayar. Bagi Wajib Pajak yang sedang dalam proses pemeriksaan, dapat langsung dihentikan selama Pemeriksa Pajak belum menyampaikan Surat Pemberitahuan Hasil Pemeriksaan (SPHP).

Sunset policy bertujuan untuk mendorong Wajib Pajak agar lebih jujur, konsisten, dan sukarela melaksanakan kewajiban pajaknya. Pemberian kesempatan kepada Wajib Pajak to become the honest tax payer melalui pengampunan pajak diharapkan akan meningkatkan kepatuhan Wajib Pajak di masa yang akan datang. Kebijakan penghapusan sanksi administrasi memberikan kesempatan bagi Wajib Pajak untuk meningkatkan keterbukaan (disclosure) atas kewajiban perpajakannya, sebelum diterapkannya penegakan hukum (law enforment) pajak. Oleh karena setelah sunset policy berakhir, DJP akan melakukan upaya penegakan hukum berdasarkan informasi yang telah dimiliki.

Peraturan perundangan dengan konsep sunset policy berlaku dalam periode waktu tertentu, setelah itu peraturan tersebut tidak berlaku lagi. UU KUP memberikan fasilitas sunset policy berupa penghapusan sanksi administrasi dalam kurun waktu satu tahun. Pembatasan waktu ini harus dilakukan karena ada kemungkinan disalahgunakan. Apabila tidak diberikan batas waktu, justru dapat menyebabkan penurunan kepatuhan Wajib Pajak.

Sunset policy diharapkan mempunyai dampak yang cukup siginifikan untuk meningkatkan voluntary compliance. Kepatuhan Wajib Pajak sehubungan dengan sunset policy mencakup kepatuhan jangka pendek dan jangka panjang. Kepatuhan jangka pendek terkait dengan keterbukaan Wajib Pajak dalam melaporkan kewajiban perpajakannya secara benar. Sedangkan kepatuhan jangka panjang menunjukkan bahwa Wajib Pajak taat terhadap peraturan tanpa harus dilakukan upaya penegakan hukum. Dalam jangka panjang, peningkatan kepatuhan sukarela Wajib Pajak akan membawa dampak pada peningkatan penerimaan pajak. Dengan demikian perlu dikaji lebih lanjut, apakah permasalahan dalam upaya peningkatan penerimaan pajak dapat diterobos hanya dengan menerapkan sunset policy. Selain itu perlu ditelaah lebih lanjut apakah penerapan sunset policy dapat dijadikan sarana dalam meningkatkan kepatuhan sukarela (voluntary compliance).

Menurut Kearney, untuk mendapatkan hasil yang optimal sunset policy harus dilaksanakan dengan mekanisme kebijakan lain, seperti program pemeriksaan paska kebijakan (post-audit), program evaluasi, atau program penilaian keberhasilan kebijakan yang tepat. Hasil program penilaian tersebut akan menjadi input bagi kebijakan perpajakan berikutnya.

Sebelum menetapkan suatu kebijakan, pemerintah harus mempertimbangkan dampak yang ditimbulkan dari penerapan kebijakan tersebut. Pemerintah perlu melihat dalam perspektif jangka pendek maupun jangka panjang, sehingga kebijakan yang dibuat merupakan yang terbaik dari alternatif yang ada. Kebijakan pajak yang baik harus memenuhi beberapa kriteria, yaitu memiliki pola yang selaras, mempunyai estimasi perhitungan penerimaan pajak bila kebijakan tersebut diterapkan, secara teknis dapat diimplementasikan melalui peraturan yang tidak rumit, dan memiliki flesibilitas untuk memadukan metode dan pemikiran dalam proses pembuatan kebijakan pajak (Schlesinger : 1967).

Kebijakan yang berorientasi jangka pendek seperti sunset policy jangan sampai menimbulkan kesenjangan dengan pola kebijakan yang berorientasi pada jangka panjang. Diberlakukannya UU KUP merupakan satu langkah yang berorientasi pada jangka panjang. Penyatuan ketentuan mengenai sunset policy dalam UU KUP membuat suatu konstruksi peraturan yang saling membangun. Selain itu, kebijakan sunset policy tidak mengandung klausul pembebasan tindak pidana lain, sehingga tidak terjadi tumpang tindih dengan peraturan yang mengatur tindak pidana umum.

Suatu kebijakan pajak dikatakan baik bila secara teknis dapat diimplementasikan melalui peraturan perundang-undangan yang praktis atau melalui prosedur administrasi yang efisien. Hal ini berarti harus ada koordinasi antara policy generalist dengan admnistrative specialist. Namun kenyataannya peraturan pelaksanaan sunset policy dikeluarkan tidak bersamaan dengan mulai berlakunya kebijakan tersebut. Peraturan pelaksanaan baru dikeluarkan pada akhir bulan April 2008, dengan demikian terdapat idle time selama empat bulan sejak berlakunya kebijakan. Selain itu sosialisasi kebijakan ini baru dimulai 1 Juli 2008, padahal kebijakan ini berakhir pada 31 Desember 2008. Hal ini menunjukkan ketidaksiapan DJP. Pelaksanaan kebijakan yang masih akan berjalan lima bulan ke depan membutuhkan komitmen DJP untuk melaksanakan kebijakan ini sesuai dengan rencana.


Kesimpulan dan Rekomendasi

Sunset policy yang merupakan output dari kebijakan publik yang dibuat oleh DJP merupakan program yang serius. Bukan sekedar persepsi atau program coba-coba. Maka strategi, sasaran dan targetnya harus jelas.
Ibarat matahari terbenam, sunset policy tentulah sangat indah dipandang mata, sangatlah sejuk dirasa, namun hanya sekejap melintas sampai akhirnya menghilang berganti petang. Begitupun dengan kebijakan sunset policy, hanya sekejap untuk tahun 2008 dan akan berakhir sampai tanggal 31 Desember 2008. Sehingga diharapkan Wajib Pajak dapat segera memanfaatkan fasilitas perpajakan ini sebelum berakhir masa berlakunya.

Menurut Dirjen Pajak, Darmin Nasution, Pemerintah sengaja memilih kebijakan sunset policy daripada tax amnesty sebagaimana diminta Kadin dalam pembahasan Undang-undang KUP. Di beberapa negara lain sebenarnya sunset policy dan tax amnesty hampir sama, atau sunset policy merupakan tax amnesty mini (Berita Pajak : 2008). Hasil studi di beberapa negara menunjukkan bahwa pemberian tax amnesty justru dapat mengakibatkan penurunan tingkat kepatuhan Wajib Pajak yang notabene adalah penurunan penerimaan pajak pada periode setelah diberikannya tax amnesty. Maka sunset policy dipilih untuk membuka lembaran baru sebagai bangsa yang beradab dan pemaaf. Dengan demikian diharapkan Wajib Pajak menjadi lebih benar dalam melaporkan dan membayar pajak sehingga tercipta keadilan dalam pemungutan pajak.

Walaupun agak berbeda dengan tax amnesty, namun sunset policy berpotensi memberikan nilai manfaat bagi Wajib Pajak, diantaranya adalah (1) tidak dikenakan sanksi administrasi, (2) tidak dilakukan pemeriksaan, kecuali SPT lebih bayar atau terdapat data/keterangan lain, (3) apabila sedang dilakukan pemeriksaan tetapi belum disampaikan Surat Pemberitahuan Hasil Pemeriksaan (SPHP) maka pemeriksaan tersebut dapat dihentikan, (4) data/informasi tambahan dalam rangka pelaksanaan sunset policy tidak digunakan untuk penetapan pajak lainnya.

Sebagai output dari kebijakan publik, sunset policy harus disosialisasikan secara meluas di kalangan Wajib Pajak agar keberhasilan dari tujuan dikeluarkannya kebijakan tersebut dapat dicapai. Tujuan akhir kebijakan sunset policy adalah jumlah Wajib Pajak bertambah, pembetulan SPT Tahunan PPh semakin meningkat, kepatuhan dan penerimaan pajak juga meningkat.

Sosialisasi kebijakan sunset policy dapat dilakukan dengan upaya membangun kesadaran Wajib Pajak dan pengetahuan yang berakitan dengan sunset policy melalui kegiatan workshop, inhouse training, penyebaran booklet, leaflet dan stiker baik dilingkungan internal DJP maupun kepada Wajib Pajak. Sosialisasi juga dapat dilakukan melalui kerjasama dengan beberapa perguruan tinggi di seluruh Indonesia (Tax Center), Pemerintah Daerah khususnya Dinas Pendapatan Daerah, berbagai asosiasi, wartawan, biro kehumasan, dan instansi pemerintah lainnya tanpa kecuali.